В результате в российских реалиях генеральный план является отнюдь не результатом взаимодействия профессиональных специалистов по планированию территории и власти, выражающей интересы местных жителей. Не является он и документом, обеспечивающим гармоничное развитие территории поселения.
В широких кругах общественности генеральный план представляется документом, обеспечивающим сбалансированное комплексное развитие территории, социальной и инженерной инфраструктуры, сдерживающим бездумную застройку, обеспечивающим сохранение экологических и природных территорий, памятников культуры и т.д. и т.п. Да и в Градостроительном кодексе сказано, что документы территориального планирования, к которым относятся и генеральные планы, создаются в целях устойчивого развития территорий, учета интересов граждан и их объединений. Власти регионов (по крайней мере — на словах) изо всех сил требуют разработать и утвердить генпланы городских и сельских поселений в установленный законом срок — до 31 декабря 2012 года. По всей стране на эти цели тратятся миллиарды рублей. Значит это важный и нужный документ? Действительно важный, действительно нужный, только совсем не за тем и не тому, как можно сразу подумать.
Из множества текстовых и иллюстративных документов, которые входят в понятие генерального плана, обязательный характер носит всего несколько. Остальные являются по сути «благими намерениями», не несущими правовых последствий. Например, в состав генплана входит карта функциональных зон поселения или городского округа. Эта замечательная карта описывает, где будут размещаться жилые дома, где коттеджи, где парки, а где заводы. Да только толку от этого мало, ведь закон не утаивает, что «утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон». Например, проектировщик может предусмотреть в генплане обширные рекреационные зоны для местного населения. Однако за этим красивым названием и заботой о жителях — юридическая пустышка. Если до разработки генерального плана рекреационная зона была землей сельскохозяйственного назначения, то она так и останется ею, с возможностью размещения пашни и коровников. Если это была земля, предназначенная для индивидуального жилищного строительства, она вполне может быть застроена коттеджными поселками, как ни в чем не бывало. Более того, часто в описаниях тех же рекреационных зон допустимые параметры застройки указаны так, что там хоть город строй. Например, допустимый процент застройки площади земельного участка указывают в 25%, а высотность — в 15 метров. Описание жилых и общественных функциональных зон также часто делают весьма приблизительным. К примеру, огромный участок обозначают как общественно-жилую застройку с самыми широкими допустимыми параметрами — что в переводе на обычный язык означает «строй, что угодно». Впрочем, определяющим для того, что можно, а что нельзя строить на конкретном участке являются отнюдь не материалы генерального плана, а правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты. А эти документы часто ускользают от внимания общественности, а иногда и вовсе, намеренно или случайно, не публикуются в открытом доступе, а публичные слушания по ним «забывают» провести, предпочитая обсудить с населением красивые, но юридически почти бессмысленные картинки генплана.
Аморфный характер носит и так называемая карта планируемого размещения объектов местного значения. Дело в том, что полномочия, например, властей сельского поселения распространяются только на ряд объектов культуры, спорта, пожарной охраны. Соответственно эти малочисленные объекты они и могут более-менее уверенно запланировать на уровне генплана своего поселения. Расположение иных объектов (школ, детских садов, больниц и т.п.) должно спускаться сверху — из области или района, в соответствии с утвержденными схемами территориального планирования области или района. Однако, до сих пор большинство таких схем не утверждено или устарело. В результате в генеральный план попадают некие «предварительные» проработки. Но беда даже не в этом. Во множестве поселений практически не осталось земель, принадлежащим тем или иным уровням власти (федеральным, областным, районным), а то, что будет происходить на частных землях — покрыто туманом. В условиях дефицита земель так называемые объекты местного и районного значения «рисуют» на частных землях. Однако нет понимания будут ли эти объекты частными или муниципальными, за чей счет они будут строиться и когда. Реализация схемы размещения объектов местного значения в значительной степени зависит не от местных властей, а от конкретных крупных землевладельцев, так же как и то будут ли получать, бесплатные услуги образования, спорта, здравоохранения, культуры, жители, которые не смогут попасть в частные объекты. Аналогичная ситуация складывается с дорожной и инженерной инфраструктурой. Значительная ее доля «рисуется» в соответствии с пожеланиями и намерениями частных землевладельцев в данный конкретный момент времени, а отнюдь не исходя из интересов всех местных жителей и стратегических соображений комплексного развития территории — планируемой численности населения, темпов социально-экономического развития поселения, экологической и природной ситуации. Впрочем, даже если местная власть и нарисует радужные перспективы исходя из интересов поселения в целом, то они могут столкнуться с финансовыми реалиями и пожеланиями конкретных собственников. При этом часто местные власти мало интересует то, что будет происходить на частных застраиваемых территориях, так как фактически они являются «государством в государстве». Конфликты, которые возникнут между мелкими собственниками, например, коттеджного поселка и управляющей компанией, владеющей общим имуществом находятся вне компетенции местной власти. Вопросы по поводу непостроенного частного детского сада или водозаборного узла, должны решаться в суде, были ли нарисованы эти объекты в ген плане или нет. Получается, что «картинки» генерального плана о том, как будут развиваться территории, носят достаточно абстрактный характер — рычагов для того, чтобы они были реализованы у властей нет, да нет и желания.
Наиболее острая борьба, как подковерная, так и открытая в процессе разработки генерального плана развертывается вокруг карты границ населенных пунктов. Этот документ генерального плана, в отличие от многих других, несет прямые правовые последствия. Фактически изменение границ населенных пунктов — способ перевода земель из категории сельхоз назначения в категорию земель населенных пунктов. Вне процедуры утверждения генерального плана включение участков сельхозназначения в границы населенных пунктов возможно только по постановлению губернатора региона. Естественно, с целью повышения капитализации своих земель, расширения параметров допустимой застройки, а иногда и в надежде со временем перекинуть часть затрат по их освоению и поддержанию на местный бюджет, большинство собственников в ближнем Подмосковье стараются включить свои территории в границы. Вроде бы и местным властям стремление собственников выгодно — увеличивается кадастровая стоимость земель поселения, а значит и объем поступающих налогов. Однако, при принятии решения по конкретным участкам, в ход идут и соображения политической целесообразности — например, на сколько тот или иной землевладелец близок и приятен местным властям и экономической — готов ли будущий землевладелец осваивать территорию полностью за свой счет создавая «государство в государстве» и не ходя с протянутой рукой к корыту местного бюджета. Но и определять, что будет происходить на территории «государства в государстве» в такой парадигме будет собственник, а не власть. А решающим документом развития этой территории станет проект планировки, а отнюдь не генеральный план. Впрочем, некоторые чиновники такому развитию событий только рады — обязанностей меньше, а налогов и местный бюджет — больше.
В результате в российских реалиях генеральный план является отнюдь не результатом взаимодействия профессиональных специалистов по планированию территории и власти, выражающей интересы местных жителей. Не является он и документом, обеспечивающим гармоничное развитие территории поселения. Скорее это закамуфлированный способ закрепления в официальном документе намерений крупных земельных собственников и промышленников, иных групп влияния, близких к властям и ведущих деятельность на территории поселения. По сути это продукт не демократического общества, а скорее олигархическо- феодального.
Директор аналитического центра ГдеЭтотДом.РУ Александр Пыпин